سازمان های محلی
نویسنده: یوسف دانش خوشبو
ناشر: دانشگاه تهران
تاریخ نشر: 1349
تعداد صفحات: 219
کتاب سازمان های محلی، تالیف یوسف دانش خوشبو است که در طی 9 فصل، به بررسی اصول و روش کار سازمان های محلی به طور مختصر پرداخته و از بحث و تجزیه و تحلیل زمینه های مختلف سازمان های محلی که بسیار وسیع و پردامنه است خودداری کرده است. دراینجا سعی شده جهت آشنایی با کتاب خلاصه ای از آن ذکر شود. در بیان اهمیت نقشی که سازمان های محلی در دوام و بقای کشورها دارند می توان گفت، به عقیده آلمانی ها، بعد از جنگ جهانی دوم که تمام قدرت های ملی و مملکتی آلمان بر اثر عوارض ناشی از جنگ از بین رفته بود، سازمان ها و مقامات محلی بودند که عملا ثابت کردند عامل اصلی و اساسی در حفظ حاکمیت و استقلال کشور بوده و در تقویت روح ملی و میهن پرستی آلمان ها نقش عمده ای را برعهده دارند.
منظور از سازمان محلی، سازمانی است عمومی که با اختیاراتی وسیع در قسمتی از خاک یک کشور مانند استان، شهرستان، شهر و یا نواحی محدودتری مانند بخش، دهستان و غیره برای اداره امور محل آن قسمت به وجود می آید. در سازمانهای محلی مردم هر محل به موجب اختیاراتی که طبق قانون اساسی و یا قوانین عادی به آنها داده شده است و می توانند با تنظیم مقررات جدید تا آنجا که مغایر با قوانین مملکتی نباشد امور محل خود را اداره نمایند. تمام فعالیتهای حکومتی که پایین تر از سطح مسائل سیاسی و مالی قرار گرفته اند در حوزه اقتدار سازمانهای محلی می توانند قرار بگیرند. اختیارات و قدرتهای سازمانهای محلی از طریق تصویبنامه ها وآئین نامه هایی که شوراها و انجمنهای محلی تصویب می نمایند به وسیله مجریان محلی اعمال می گردد.
در فصل اول کتاب، ریشه های تاریخی و طبیعی سازمان های محلی مورد بررسی قراررگرفته است بدین ترتیب که، از لحاظ اجتماعی، خانواده اولین موسسه اجتماعی تشکیل شده می باشد که تا حد زیادی در اداره امور داخلی خود آزادی عمل دارد و می تواند به هر شکل که بخواهد امور خود را در چار دیواری منزل یا منطقه ای که مربوط به خود است تحت نظم و قاعده درآورد به تدریج با بزرگتر شدن خانواده ها، طایفه ها تشکیل شده برای امور طایفه نیزسران طوایف و ریش سفیدان اتخاذ تصمیم می نمودند. افراد طایفه در امور مربوط به طایفه آزادی مطلق داشته و اجازه نمی دادند که فرد یا افرادی خارج از طایفه در کار آنها دخالت نمایند که این عمل نوعی توهین محسوب می شد.
از اجتماع طوایف، کلانها ایجاد شد که به وسیله کلانترها اداره می شد. برای اداره این اجتماع ، چون بزرگتر از اجتماعات قبلی بود افراد زیادی دخالت می کردند ولی با این حال استقلال اداری و محلی کلانها دست نخورده باقی می ماند و کلیه مناقشاتی که از لحاظ مسائل خصوصی و اجتماعی بین افراد ایجاد می شد در داخل این اجتماع به وسیله معتمدان و ریش سفیدان حل می شد. به تدریج اجتماعات بزرگتر شد و فرمانروایان مقتدری پیدا شدند که توانستند با محدود کردن یا از بین بردن استقلال و خودمختاریهای کوچک محلی، حکومت متمرکز ایجاد کنند و اتخاذ تصمیمات را منحصر به فردنمایند.
پیدایش حکومتهای مرکزی برای ایجاد وحدت ملی بین مردمی که دارای آداب و رسوم و سابقه تاریخی مشترک بودند یک ضرورت تاریخی بود و فوائدی دربرداشت ولی پیدایش این نوع حکومت باعث انحطاط و زوال تدریجی استقلال محلی گردید.
حکومتهای محلی در شرق و مخصوصاً در شرق میانه دارای سابقه ممتدی بودند. در اروپا نیز سابقه سازمانهای محلی قدیمی تر و ریشه دارتر از سابقه حکومتهای ملی است. شهرها در دوران قرون وسطای اروپا توانستند پس از رشد و نمو کافی و طی مدت چند قرن دوره فئودالیسم را پشت سر گذاشته و وحدت ملی را تامین نمایند.
آثار سیستم حکومت محلی قدیم هنوز هم به خوبی در واحدهای مختلف ارضی آمریکا دیده می شود. در زمان جنگهای استقلال آمریکا ابتدا از اجتماع 13 کشور مستقل قبلی، کنفدراسیون ایالات متحده آمریکا تشکیل شد. سپس در سال 1787 کشور آمریکا به صورت سیستم فدرال درآمد و دارای اجزای مرکبه ای با 52 کشور جزء(ایالت ) است. در تاریخ انگلستان«شریف» در مدت متجاوز از یک هزار سال تحت سیستمهای مختلف فئودال و رژیم سلطنتی مطلقه و رژیم دموکراسی به عنوان یک مامور مهم محلی باقی ماند. شریف که امروزه به عنوان مامور جزء در بعضی از دادگاه کانتی های آمریکا خدمت می کند همان ماموری است که در قرن نهم در شابرهای انگلستان خدمت می کرد.
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه هنوز هم سازمانهای محلی که متنفذین محلی بر آنها حکومت می کنند دیده می شود به همین جهت این کشورها تاکنون موفق نشده اند یک حکومت محلی به معنای واقعی تشکیل دهند.
در کشور ما تا قبل از مشروطیت و حتی سالها پس از مشروطیت حکومت متمرکز قوی که بتواند نفوذ خود را در سراسر کشور گسترش دهد وجود نداشت، در قسمت قابل توجهی از کشور، روسای عشایر و سایر قدرتهای محلی بدون توجه به سیاستها و تمایلات حکومت مرکزی به هر نحو که صلاح می دانستند امور داخلی سرزمین تحت نفوذ خود را اداره می کردند و والی و فرمانفرما که از طرف شخص شاه از میان اشراف و شاهزادگان و متنفذین انتخاب و به ایالات فرستاده می شدند در مقابل وجوهی که به پادشاه پرداخت می کردند، اختیار ایالات را به دست می گرفتند. والی با انتصاب مامورینی به نام حاکم و نایب الحکومه که مستقیماً تحت نفوذ او انجام وظیفه می کردند و مستقیماً از او دستور می گرفتند و به دلخواه خود امور ایالت را اداره می کردند.
تفاوت مهمی که در سازمان های محلی سابق با سازمان های محلی امروزه وجود داشت، این است که در گذشته معمولا سازمان های محلی بر اساس میل و خواسته ی متنفذ محل حاکم بودند، در حالی که امروزه حاکم اصلی مردم محلی هستند که در امور مربوط محلی اظهار نظر می کنند، به عبارتی دموکراسی واقعی در سازمان های محلی جدید وجود دارد. در واقع شرکت مردم در امور محلی، مردم را به نحوه استفاده صحیح از آزادی های قانونی آشنا و در مسائل مربوط به دموکراسی آزموده و مجرب می کند تا با این تجارب در سطح بزرگ مملکتی نیز بتوانند منشا اثر باشند و بدین ترتیب است که منابع انسانی شایسته و لازم برای سرتاسر مملکت تهیه و تامین می شود.
به هرحال تامین منافع حیاتی و مستمر مردم در کادر بزرگ کشورها هنگامی امکانپذیر می شود که امور کشوری به موازات تمایلات و خواسته های محلی پیش رود و تقویت و توسعه نیروهای محلی از بهترین عوامل تضمین کننده منافع ملی و محلی است.
در فصل دوم، چگونگی توزیع قوای حکومتی مورد بررسی قرار گرفته است. از آن جا که تمرکز شدید به احتمال زیاد سبب محدود نمودن حقوق و آزادی های مردم می شود، برای رعایت مساوات، برتری بین مردم یک کشور، توزیع قوای حکومتی باید به نحوی انجام شود که فرصت های مناسب برای شرکت مردم در امر حکومت به طور یکنواخت قرار دهد تا اصل توزیع به درستی انجام شود. از نظر معدودی از دانشمندان، موسسات متعدد اجتماعی در یک کشور در صورتیکه دارای هیئت های حاکمه مستقلی باشند، بهتر می توان وظایفی را که امروز تماما به کشور اختصاص داده شده است انجام داد، به همین جهت ایجاد اجتماعات مختلف با داشتن شخصیت حقوقی و اختیارات لازم را تاکید می کنند. در فصل سوم انواع سازمان های محلی طبقه بندی و شرح داده شده اند. سازمان های محلی یا انتخابی بوده، که بر اساس نیاز و تقاضای مردم تشکیل شدند و مردم در آن ها دخالت و شرکت دارند و یا سازمان های غیر انتخابی هستند که معمولا نماینده حکومت مرکزی در سطح محلی می باشند.
در فصل چهارم، عناصر لازم برای تشکیل سازمان های محلی تبیین و شرح داده شده است. حکومت و یا سازمان محلی در شکل محدودتری یک کشور است و معمولا واحدهای جغرافیایی فاقد حاکمیت هستند که در داخل کشوری که دارای حاکمیت و یا شبه حاکمیت می باشند قرار گرفته اند و در مقایسه ی تعریف کشور با سازمان محلی بعضی وجوه مشترک بین آن دو را اینگونه مشخص می کند که واحدهای محلی هم مانند کشور می بایستی دارای قلمرو مشخص و جمعیت و قدرت لازم برای اجرای وظایف خود داشته باشند ولی اکثرا فاقد حاکمیت یعنی اقتدار عالیه سیاسی می باشند.
در فصل پنجم، سطوح های مختلف واحدهای مختلف بررسی می گردد، در اینجا اکثر کشورها دارای سه سطح سازمان محلی دانسته شده اند؛ شهرداری های روستایی، شهرداری های شهر و یک واحد ارضی دیگر که معمولا سازمان محلی واسطه ای می باشند. تعداد این سطح ها نه تنها بستگی به آداب و رسوم، سوابق تاریخی و طرز فکر مردم دارد، بلکه مساحت، موقعیت جغرافیایی، جمعیت و حدود و نحوه تمرکز در تعیین تعداد و انواع سازمان های محلی از عوامل مهم به شمار می روند. در فصل ششم، مناسبات داخلی حکومت های محلی، تحت عناوین مناسبات بین سطح های مختلف حکومت، مناسبات بین مناطق، مناسبات سازمان های محلی با یکدیگر، و... مورد بررسی قرار گرفته است. در روابط بین حکومت مرکزی و سازمان های محلی قانون تعیین کننده دانسته شده وانواع نظارت حکومت مرکزی برای اعمال نظارت و کنترل بر سازمان های محلی به شکل؛ بازرسی، گزارش، راهنمایی های فنی و اداری و مالی بیان شده است.
در فصل هفتم، شیوه های مختلف حاکمیت، به دو گونه ی مستقیم وغیر مستقیم مورد بررسی قرار گرفته است. در فصل هشتم، فرم های مختلف سازمان های محلی مورد بحث واقع شده است، و معمولا دو فرم اساسی برای سازمان های محلی در نظر گرفته شده، یکی فرم انجمن با قوه مجریه و دیگری فرم حکومت کمیسیونی است.
در فصل نهم، وضع مالی سازمان های محلی مورد بررسی قرار می گیرد، از آن جا که معمولا حکومت مرکزی تا حدودی سازمان های محلی را از نظر مالی حمایت می کنند، استقلال این سازمان ها تا حدودی توسط حکومت مرکزی تعیین می شود، چرا که وابستگی به حکومت مرکزی پیدا می کنند. به طور کلی درآمد سازمان های محلی از چهار منبع اساسی تامین می شود، مالیات و عوارضی که مستقیما از مردم محل وصول می شود، عوارض توام با مالیات، کمک های مالی مشروط و غیر مشروط حکومت مرکزی، بهای خدمات که اکثر سازمان های محلی علاوه بر منابع مذکور برای کمبود احتیاجات مالی خود ناچار به استقراض می شود.